Por: Francisco Franco
En nuestro país, el control externo de los fondos del Estado es una competencia constitucional exclusiva de la Cámara de Cuentas. Este modelo de fiscalización, instaurado —e invariable— en la República Dominicana desde la ley fundamental de febrero de 1854, responde al modelo de órgano colegiado de control externo, en contraposición al sistema Westminster y al modelo judicial.
Como es sabido, el control externo es el examen profesional, objetivo, independiente, sistemático y selectivo de evidencias, posterior a la actuación de los administradores públicos y de las demás personas físicas o jurídicas sujetas a la fiscalización estatal. En la actualidad, este control no debe limitarse a la verificación contable del gasto, sino que abarcar resultados y cumplimiento de objetivos públicos. Se distinguen el control fiscal macro —evaluación anual de la ejecución presupuestaria, recaudación e inversión de la renta— y el micro —fiscalización particular de la gestión institucional—.
Ahora bien, lo que comparten los órganos de control, independientemente de la forma de organización que el ordenamiento imponga, son la aplicación de principios y normas que, acordados y recogidos en instrumentos de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), rigen, orientan y sirven de faro de luz al correcto ejercicio de la labor de las EFS. Las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), integradas en el Marco de Pronunciamientos Profesionales de la INTOSAI, contienen principios, estándares y directrices técnicas para una fiscalización independiente, objetiva y profesional. Proporcionan parámetros uniformes de calidad, transparencia, debido proceso y rigor técnico, fortaleciendo la credibilidad de las auditorías y la confianza ciudadana.
Conviene detener la mirada en los principios y en su adopción por los órganos de control en el derecho comparado. Las normas jurídicas son las “partículas elementales” del derecho: ninguna existe por sí misma, sino dentro de un sistema armónico. El ordenamiento es la instauración e interpretación conjunta y, en lo posible, no contradictoria, de normas jurídicas (Bern Ruthers). Los principios, como normas particulares, resultan decisivos para interpretar y aplicar el derecho. Son estándares obligatorios que expresan criterios de justicia, equidad, corrección o moralidad y orientan las decisiones hacia la preservación de los derechos e intereses constitucionales. Constituyen “normas fundamentales o generalísimas del sistema, a partir de las cuales se puede deducir la solución a un problema no regulado expresamente” (R. Guastini): normas indeterminadas, fundantes y no fundadas, dotadas de fundamento axiológico y percibidas como justas o correctas.
La INTOSAI, mediante su Marco de Pronunciamientos Profesionales, ha fijado principios y su alcance para la fiscalización. Los principios fundadores tienen significado histórico, concretan el papel y las funciones de las EFS y sirven de referencia a gobiernos, parlamentos, entidades fiscalizadoras y ciudadanía para establecer mandatos nacionales. Los principios básicos respaldan esas funciones, aclaran su papel social y fijan requisitos para su correcto funcionamiento y conducta profesional.
El artículo 5 de la Ley núm. 18-24 reviste importancia fundamental en lo que a República Dominicana se refiere, pues consagra los principios rectores que orientan la actuación de la Cámara de Cuentas y delimitan el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. No son meras declaraciones programáticas, sino normas jurídicas orientadoras, interpretativas e integradoras, llamadas a servir como parámetros de actuación institucional y de interpretación del ordenamiento.
INTOSAI y la doctrina contemporánea reconocen que los principios complementan reglas, resuelven vacíos y orientan la actuación pública conforme a justicia, racionalidad y buena administración. Ronald Dworkin los concibe como estándares obligatorios; Zagrebelsky y Prieto Sanchís destacan su función integradora y correctiva.
La experiencia comparada confirma esta dirección. En 1992, el Tribunal de Cuentas de España y los órganos de control autonómicos adoptaron conjuntamente los “Principios y normas de auditoría del Sector Público”, como criterios fundamentales para el control externo. El Salvador, mediante reglamento de 22 de febrero de 2018, aprobó normas generales de auditoría gubernamental como implementación armónica de las normas INTOSAI, situando en el primer nivel jerárquico los principios fundamentales y facultades de las EFS. Colombia, en 2017, aprobó sus “Principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorías”, para adecuar sus sistemas de vigilancia y control fiscal a las ISSAI. Guatemala hizo lo propio ese año, y Perú en 2022, esto por solo mencionar algunos casos.
Las mejores prácticas comparadas convergen en declarar la adhesión a las normas y principios de INTOSAI como marco de calidad de la fiscalización. La adopción e implementación de las ISSAI no solo constituye una buena práctica internacional, sino que puede derivarse de una interpretación coherente de la Ley núm. 18-24. El párrafo V del artículo 60 dispone que los trabajos de la Cámara de Cuentas se realizarán conforme a las disposiciones legales y reglamentarias, las normas internacionales de auditoría, las buenas prácticas y las guías vigentes; y el artículo 61 establece que las actividades de control externo deberán ejecutarse conforme al ordenamiento jurídico y a los estándares internacionales legalmente adoptados. Estas disposiciones se integran con los artículos 7, 9 y 15.5.
Estas líneas no pueden concluir sin llevar la necesidad de adopción al terreno del control social y al ámbito ciudadano. Las auditorías y el control no tienen un fin en sí mismos: su meta es permitir a las personas analizar y fiscalizar la administración de los recursos del Estado, creando condiciones para su participación directa. Ese es el fin de las ISSAI: establecer parámetros y estándares para que el control trascienda lo estrictamente formal y satisfaga plena y cabalmente las aspiraciones ciudadanas.
